從社會現況談建構治安精進策略*

財團法人刑事法雜誌社基金會董事長 廖正豪

一、現況：從國民的需求談起

治安問題一直都是我國內政的核心問題，而民眾對於治安狀況的感受，依據我的觀察以及最新的客觀民調結果[1]，近年來一直都是傾向於悲觀與不滿。目前的執政當局執政六年以來，因為政治上的紛擾與政策施行的錯誤，導致經濟嚴重衰退，人民生活痛苦，又因為在上位者迅速地貪污、腐化，蔑視法治與道德操守，更加深了人民對政府的不信任，並導致社會道德風氣的惡化與毀敗，治安問題因為經濟與道德的向下沉淪，而陷入艱困的泥淖中，難以自拔。

人民的需求到底在哪裡？其實就在於「安居樂業」四個字。此等道理中外皆然，而不論執政者被賦予多大的權力[2]，不論制度為專制或是民主，古今中外，人民最基本的需求，就是生活的安定，經濟的不虞匱乏，以及社會環境的安全、安心。如果以憲法的自由人權觀點來說明，安居，就是免於威脅、迫害的自由，而樂業，就是能夠在合理的社會資源分配下，追求個人的最大幸福。此二者不僅不可偏廢，同時也具有極為緊密的關聯性，正所謂「最好的經濟政策，就是最好的治安政策」，自然有其一定的道理。

二、改善治安問題之阻礙

（一）錯亂的社會價值

在95年5月24日趙建銘父子因為台開股票內線交易案被檢調約談，趙建銘等人更因為涉嫌重大遭到檢方羈押之後，國內頗具權威的商業周刊雜誌[3]，以醒目而諷刺的「力爭上游」標題，委託TVBS民調中心進行深度的「台灣社會道德觀」民調，闡述我國社會目前所面臨最嚴重的道德水準低落的問題。調查結果顯示，雖然高達96%的受訪者認為，道德觀念「非常重要」或是「還算重要」，但是卻有48%的民眾，認為在台灣有很多事情還是要靠特權，而45%的民眾，如果遇到棘手事情，會找特定的所謂「有力人士」幫忙，更有39%的民眾，在有機會進行內線交易獲取暴利時，會選擇進行內線交易，而在大專以上的受訪者之中，更有高達52%的人，會在有機會時進行內線交易以獲取暴利。趙建銘的內線交易案已經進入司法審判程序，但是其行為對於執政當局的聲望以及人民對於政府的信任，無異是一記重擊[4]。而在台開案，以及SOGO禮券弊案與國務機要費涉嫌貪瀆爆發之後，台灣人民對於執政者的道德與執政信任，也降至最低點[5]，這個狀況顯示，正確的價值觀念與人民對於整個大環境的信心，已經瀕臨完全瓦解的狀況[6]。

道德一直都是人類社會之中，維繫各個環節正常運作，並且在社會面臨危機時扮演救亡圖存角色的關鍵存在。雖然道德沒有實體，僅僅是抽象的存在，但是，卻根深蒂固地影響了人類社會與政治活動的發展。道德的定義在於：「一種在社會生活實踐中形成和發展，主要依靠社會輿論、風俗習慣和良心指導和約束，可以用善惡標準進行評價的個體和社會意識，人格品質規範和調整人與人、人與自然關係的行為規範；它是與這類意識和規範相聯繫的行為活動；以及通過這些活動所結成的社會關係的體系。」正確的價值觀念，不是建立在經濟的優勢，或是擠身社會的高所得階層或是權力階級之上，而是建立在個人的品格、良心以及誠信的教育上，同時，整個社會的價值觀也應該以此為基礎來確立、發展，建立一種恆常而穩定的道德標準，而不是「信者恆信，不信者恆不信」的謬誤邏輯。

檢討治安問題的核心觀念，其實與社會道德問題，也就是最基礎的國人的教養問題有密切而深刻的關聯。前台大醫學院黃崑巖教授即在其著作中提出[7]，所謂的教養，其實是在於每個人都應當「思考如何成為一個對社會有貢獻的人，有所為、有所不為，即使看到同儕起舞惡行，仍能不隨之同流合污而不覺得孤單。肯終身為此境界努力的人，就是有教養的人。」如果將這樣的見解擴大到整個社會，那麼社會中有教養的人越多，惡行或是犯罪現象就會相對減低，因為其他人在作惡的時候，善良人民能夠不隨之起舞。如果能夠做到這樣的地步，那麼善良的團體或是民眾將會與日俱增，而有效地降低犯罪以及治安上的死角，而這也就是為何日本治安良好的關鍵基礎。哈佛大學教授佛格爾（Fogel）氏在「日本第一」書中曾經提到：「日本治安良好的關鍵，乃因為警察的敬業與專業，以及民眾的支持與協助，發揮警民合作精神所致。」其實，這就是日本傳統道德所構築而成的社會內控基礎，再進一步解析的話，就是以儒家思想為根基的武士精神[8]—盡忠、崇禮、尚義、自制、榮譽與誠信。即使今天的日本因為外來移民以及新世代抗壓性不足而引發相當多的犯罪問題，但是其治安政策以及警察效率依然是先進國家爭相學習的對象。

台灣社會面臨的道德危機，已經從上到下蔓延到各個階層。越來越多的犯罪人，並非具有犯罪前科，或者就是跟你我沒有不同的一般民眾，甚或是執法人員。宜蘭縣警察局的一位洪姓員警，在9月4日持刀搶劫其所熟識的蘇澳農會龍德辦事處遭到逮捕。原因竟是因為投資玩股票，賠了上千萬元，資金被斷頭，所以鋌而走險。此單一事件除了對警界風紀造成嚴重打擊，也應該是近年來不斷在口頭上強調「拼經濟，拼治安」的執政當局的一聲警鐘。因為，不以誠信治國，不崇尚道德、教養與社會內控，每每在媒體與言論上扭曲正當價值觀念的情形下，恐怕投入再多的經費、人力、物力，對於治安的惡化，都永遠只能「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，而僅能治標，難以治本。

（二）短視近利的治安策略

過去六年來，不論是行政院或是內政部都喊過不少治安口號，如前內政部長于政憲的「犯罪零成長」，前行政院長謝長廷的「全民拼治安」，蘇貞昌院長以自己的下野與否做為「賭注」，在3月15日喊出「如果半年民眾沒有感受到治安變好，就下台負責。」以及內政部最近一系列的「清源專案」、「正緣專案」、「神捕專案」等等，雖然在8月29日內政部所公布的新聞稿中，以「警民通力合作下，改善治安初見成效！」為題，列舉相關數據說明治安狀況已經稍有改善[9]，但是，是不是已經足夠達到民眾的期待，或者應該說，民眾是不是已經感受到治安變好，恐怕還是有很長的一段距離。因為，如果依照中華中道學會所進行的民意調查[10]以及TVBS專業民調中心顯示的數據，有高達七成以上的民眾「感受」到，治安並沒有具體改善，而且超過四成民眾認為，與民眾生活與經濟惡化息息相關的偷竊、搶劫、暴力討債[11]等案件，反而有惡化的趨勢。

治安政策作為公共政策的一環，必須要全盤考量社會大環境的整體情形，針對民眾的感受與需求去進行符合社會資源分配與效率的具體規劃，然後篤實誠懇地執行，虛心接受各種指教與批評，進行長期的研究、檢討、修正，才能讓公共政策的質量得到根本性的提升，就治安政策而言，民眾才會真正「感受」到政府以及執法單位確實有所進步，才會真正感受到「治安變好」。之前我在法務部進行掃黑除弊的各項重大工作時，對於各個要打擊的犯罪重心，以及應該進行的配套措施，與跨部會、跨單位的通力合作，我們都有詳盡的規劃，在任何專案推動之前都進行詳細且具體的評估，用準確的政策與實行來推動專案。當時的打擊犯罪的政策核心，乃秉持「永不妥協、永不休止」的精神，在各個環節上皆遵守法律之規定，依法行政，並且貫徹執行，不達目的絕不休止，同時，積極推動法治教育以及其他各項犯罪預防教育，以期在治標的打擊犯罪工作之外，能夠向下紮根，治本地斷絕可能的犯罪根源。

現在治安策略最大的謬誤，就是以「專案」來代替「整體治安政策」的思考。不論政治人物是否以短暫的政治生命來進行賭注，或是將「犯罪零成長」、「全民拼治安」的口號喊得震天價響，如果沒有遠程、全面與宏觀的治安政策規劃，只是依賴個別專案一時的成效，就要全民相信或是感受到治安變好，恐怕無異於天方夜譚。更何況，治安的良莠與人民是否能夠安居樂業息息相關，與政治人物下台與否根本毫無瓜葛，因為不論是由哪一個政黨上台執政，人民要的都一樣，都是一個安和樂利，平安祥和的社會。現在的治安策略，如果以股票市場作比喻的話，恐怕就是陷入多頭利空，僅能短線操作以苟延殘喘；而根本的解決方式，終究還是在於健全治安整體政策規劃的體質，並且貫徹政策的執行，遇到特殊或是重大犯罪現象，再以專案方式徹底研究、對抗，方為我國治安政策的正途。

三、精進治安策略的規劃

希望改善治安，首先應該建立執法人員的專業與敬業，然後鼓勵所有民眾的監督與配合，結合整個社會多數人的道德勇氣，由執法部門依法貫徹整體治安政策。因此，目前我國治安上最需要加以根本變革者，應該有以下數點：

（一）端正警察綱紀，革新績效制度

從今年一月到九月，警方的風紀事件頻傳[12]。除了風紀案件之外，長期以來警察「吃案」、「小案不辦」的印象，雖然隨著法制面的修改已經有了明顯地改善，但是，此類刻板印象似乎已經根深蒂固地存在人民的心中，從最新的治安民調看來，高達七成以上的民眾對於治安狀狀的不滿，也適足以反映出人民對於站在執法第一線的警察人員的不信任。

其實，「冰凍三尺，非一日之寒」，長期以來人民對於警察服務品質的不滿，以及風紀弊案對於警察形象的打擊，可以說是我國警民合作的一大阻礙。而此一阻礙存在最大的關鍵，乃在於目前規劃不良的績效制度。民國90年9月5日警方擄妓勒贖案件爆發之後，許多學者對於警方僅專注於績效與專案的辦案態度開始進行一系列的檢討，發現辦案績效與警方執法方式與風紀弊案均有一定程度的關連[13]。當務之急，應當重新檢討深植於警察機關文化中的績效制度，排除績效數據的灌水、作假以及因此而造成的吃案問題，降低因績效評比與口號專案所造成基層員警的身心沈重壓力，讓員警能勇於任事，回歸專責分工的基本面，方為提振警察士氣，重拾民眾信心的正途。

績效制度存在的目的，應該在於準確誘導基層員警以及偵查人員的業務執行，有效反映當今社會的犯罪情形，達到「疾民之所疾，救民之所苦」這樣的效果，而不是讓管理階層以此作為員警努力與否的唯一判斷標準，參考學者所提出的中肯見解，目前改進警察機關績效制度應該從以下的幾點著手[14]：

1.取消派出所刑案評比

派出所警員的業務，真正應該進行的業務是民眾服務與最基層的犯罪預防。在目前的績效制度之下，許多派出所主管為了「拼績效」，也自組專案小組追查刑案，根本忽略了派出所原本應該負擔的犯罪預防工作，形成了本末倒至的現象。因此，應該讓派出所以及行政警察退出績效制度之外，或是設計其他與行政業務與犯罪預防有關的績效與獎懲制度，回歸原本派出所設置，是為了強化警民合作並有效受理各種報案的基本面。

2.對於各種專案績效進行精準的總量管制

由於我國的治安政策一直都無法確立正確的理念以及進行的方針，所以現在的治安口號以及作為，都以專案方式取代正常的、長遠的預防策略。目前警察機關內各單位本於自身的工作執掌，進行各種專案績效評核的結果，反而導致基層員警每個月都有應付不完的專案評比，疲於為了臨時性、重點性的專案績效而奔命，造成極為沉重的工作壓力。因此，建議各項績效之評比在政策上進行「年度總量管制」，以減少不必要的壓力，並且將派出所排除於績效評鑑的對象之外，以合乎派出所設置之目的。

3.刑案分配與獎懲方式的再檢討

在警力有限與極為重視專案績效的惡性循環下，刑事偵查人員為重視專案績效，對於容易取得績效的案子多破，反之則流於辦案形式，扭曲了社會治安的真實面。因此，如果要改正這種情形，一方面必須要修正現在以專案代替整體政策的錯誤規劃，另一方面，各警察局也應該配合轄區，從實制定轄區的績效指標。獎懲指標也應該加以修正，應該動態地配合現在社會的犯罪狀況以及民意歸趨，將破獲重要項目的績效成績提高，如現在的暴力討債集團、詐騙集團、重大竊盜等等案件，並且隨時修正，讓執法能夠明確地反應社會犯罪的脈動，將有限警力發揮到淋漓盡致。

4.獎勵應由下至上，並且即時、確實

警察人員由於身負社會治安維護的重責大任，故而在獎懲上採取重獎重懲的方式，但是，目前警察敘獎以及懲罰方式，在敘獎上由高階者為先，而在懲處上卻由低階者為先。除非偵破重大案件或是績效達到一定標準，才有機會敘獎。這樣的制度設計，很容易會因為工作與所應得之報酬不能合情合理，而導致基層員警工作之疏離與感慨，積習日久就容易造成倦怠，直接地影響了對民眾服務的品質[15]。因此，敘獎方式應該由下至上，而且必須要即時、確實。「口惠不實」，讓第一線員警能夠充分享受到自己辛勤打擊犯罪的成果與尊重，才是深切檢討目前獎懲方式的核心觀念。

5.勤務規劃應該重視因地制宜，加強犯罪預防的策略與實作

勤務之規劃應該確實反應當地的治安狀況與應該注意的各項要點，而真正了解當地狀況者，就是民眾與第一線執勤的警察人員。因此，規劃警察勤務與犯罪預防時，不應由上級機關畫大餅式的進行規劃，或是喊出一些不切實際的口號（如犯罪零成長這種很明顯的例子），而是必須傾聽執勤警員與當地民眾的建議，結合社區力量進行勤務規劃，發現並減低治安死角，敦促民眾配合治安作為，這樣不僅在勤務規劃上的彈性較為充足，並且可以隨時發現新的治安問題或是犯罪可能，進一步加以預防，俾使治安勤務與民生密切關聯，達成警民合作共生的目標。

（二）重新檢討警政機制，確立警察獨立與專業

除了上述風紀與績效的問題之外，警察的獨立性以及專業性也是治安問題的一個重要環節。財團法人民間司法改革基金會與律師公會聯合會、檢察官改革協會、警察改革協會與婦女新知協會等團體聯合成立的警察改革聯盟，認為目前警政改革最需要的，在警察獨立性的要求上，乃確立及強化外部監督之機制，使得警察在相關治安議題上，能夠自高階的政策形成面，至低階的政策執行面，都能受到高度透明的監督。

以日本為例，二次世界大戰之後美軍佔領日本，鑒於日本國內治安因為經濟蕭條而極度惡化，遂引入相關治安政策，其中之一，乃為最早由英國所採取的「治安委員會」制度。此制度之目的，乃在於以設立一個超然於政治、黨派之外的獨立委員會，確保警察重大人事任命以及治安政策之決策能夠獨立，不受政治力之不當干擾，避免警察在治安上的專業因為政黨政治之操作而影響其為民眾服務之品質[16]。此制度於日本運作已經超過50年，之間雖然也因為日本警政革新之要求而受到一定程度之挑戰，但是在日本治安良好之客觀情形下，目前仍然運作順暢[17]。

依照這一套制度之設計，日本治安委員會之委員由跨黨派的社會清望人士組成，不允許任何一個政黨超過委員會之半數，各委員不得兼任政黨或是其他政治團體的職務，並且，自中央到地方均設置治安委員會。但是於我國的情形，當初引進之設計構想，則於行政院之下設置國家治安委員會，下設警政總署，以確保警察國家化和中立化。國家治安委員會主任委員一人，由內政部長兼任，委員五人均無給職，由行政院長任命，其中不得有三人以上隸屬同一政黨。如果依照我國的設計，則的確很有可能反而演變成政治角力的舞台，我國的制度設計上如何避免受到行政首長和立法委員的過度影響，在組成、提名、審核、同意之程序，仍然需要進一步探討。

由現在我國治安的主、客觀情勢評估，設立一個獨立的國家治安委員會的確有其必要，而且由於台灣地區與日本國情有差距，在地方設置治安委員會可能有政治以及實際因素上的困難，所以我國可以選擇的方式，應可在中央設立「國家治安委員會」，同樣仿效日本的模式，將其置於行政院之下，其委員之提名、審核由行政院長進行，而委由最高民意機關立法院同意，並且立法規範治安委員不得兼任政黨或是其他任何政治團體的職務，而且任何政黨之比例均不得超過半數以上。警政署則改制為警政總署，隸屬於該委員會。同時，在犯罪預防以及研究上，亦必須盡快成立「國家犯罪防治研究院[18]」，配合重新提昇以及架構的「國家治安委員會」與「警政總署」，在同一行政架構下，協調專業與研究，隨時反應最新的犯罪狀況，研擬最確實、最有效率的犯罪防治計劃，讓政策領導專案，方為理想而全面的警政治安改善策略。

同時，雖然在地方設置治安委員會有相當的困難，但是，如果能配合上述因地制宜的勤務概念，在制度上落實以社區居民為主體的社區警政觀念，中央妥善規劃政策，地方能以社區警察為單位精密而且準確的執行，從犯罪預防著手，相信能夠長遠地改善我國治安上的積弊，提振人民對改善治安的信心。

此外，在社會多元化之後，犯罪行為以及態樣益發多元，犯罪行為也漸漸集團化、精緻化、分工化以及科技化，負責犯罪偵防的警察必須要能夠跟上隨著犯罪型態的轉變而進化，隨時破解最新的犯罪手法，有效打擊犯罪。但是，縱使在養成以及在職教育方面已經有了一定之提昇，但是在升遷制度上卻尚未將警察專業位階區分納入考量。今後，在犯罪偵防方面，應該朝向建立專業警察制度，並且將各種警察專業分工列入升遷考量，讓有專業，有實力的人才能夠獲得拔擢，為國家以及社會治安貢獻更多心力。

四、長治久安的社會基礎

（一）振興經濟

從過去的許多經驗顯示，無論學理上對於治安以及經濟的關聯性如何爭辯，但是在我國，經濟的惡化總是會直接影響到民眾對於治安的悲觀看法。而且，經濟越惡化，對治安悲觀的民眾將會佔更大的比例。在經濟以及治安惡化的兩大威脅下，民眾對於政府的執政信心將會漸漸喪失，再加上近來在位者的貪腐、顢頇，民眾對於施政品質越來越不滿意，生活也越來越痛苦[19]。

商業週刊自2002年首度進行＜兩岸三地一千大上市櫃排行＞的調查，今年所公佈的調查結果最令人沮喪[20]。從2005年的統計結果來看，台灣企業繼平均營收、淨利輸給中國大陸與香港之後，現在連平均資產規模都輸給中國以及香港企業，數字顯示中國企業壯大的速度已經全面超過台灣。不僅如此，台灣入榜企業的成長動能越來越差，2005年不但總營收成長率跌破二成關卡，在三地排名中墊底，淨利更出現五年來首次衰退，而且是三地中唯一獲利負成長的地區，上榜企業總稅後淨利全年衰退21.4%。內憂，除了政治紛爭以及兩岸經貿策略的搖擺不定，以及金融業獲利被卡債重創，還有象徵台灣新經濟重心的面板代工產業嚴重虧損，衝擊了企業的獲利也削減了企業的平均資產規模。而外患則是中國大陸與香港資本市場吸引資金的能力越來越豐厚，中國大陸龐大的內需市場在其國民所得逐年提高之後，內需市場的放大以及深厚已經呈現強勁態勢，中國大陸的「財富效應」一如滾雪球般闖造驚人的成長空間，面對這個可能持續二、三十年的成長趨勢，台灣到底應該何去何從？

執政當局執政六年來，往往將「拼經濟、拼治安、拼外交」這三個口號當作是政策宣傳。但是六年過去了，南部鄉親朋友告訴我：「拼經濟，拼的是陳家的經濟，拼治安，拼的是官邸的治安。」然而，9月8日的一項最新消費者調查顯示，全球消費者對於未來一年就業市場展望和個人財務狀況趨向悲觀，台灣排名全球第四，顯示台灣人消費信心持續下跌，「拼經濟」的成效如何？數字會說話，一般人對於總統此行出訪諾魯與帛琉的「拼外交」成果，恐怕也不及花納稅人的血汗錢，出動三架專機的大陣仗來得印象深刻。

治安問題要根本解決，除了規劃整體的治安政策之外，最重要的就是讓社會上大多數中堅民眾生活上有保障，工作上有依靠，能夠照顧家人，也有餘力去追求自己的小小夢想，這是所有已開發或是開發中國家內政上的基本要求。失業、減薪、通貨膨脹、資產縮水、工時過長卻沒有應得的回報，人心就會浮動，一個人心浮動的社會，治安自然不會改善。不論是政策宣示性的「六個月做不好就下台」，或是「拼經濟、拼治安」此類空泛的口號，都不能讓民眾感受到經濟變好，更不可能感受到治安變好。現在政府最需要做的，就是傾聽民眾的聲音，設法開拓產業的僵局並提供足夠的協助，加速促進兩岸三地的對話與交通，讓產業隨著新興市場的起飛順風而上，並且完善法規建置，讓產業核心資金或是技術、人才留在台灣總部，實現根留台灣的理念。經濟好了，整體治安政策也有了規劃與落實，民眾生活有了保障，自然就會「感受」到治安變好，否則，一再地以意識型態對立，以口號以及虛假數字治國，人民充其量只能忍耐度日，「感受」怎麼會好？

（二）重建信心

國人的信心指數，經歷幾年來的內憂外患，已經跌落到谷底。今年八月的國內最重要的指標性指數之一，消費者信心指數（CCI）跌到近5年的低點。尤其民眾對「物價」和「家庭經濟狀況」的信心更是異常悲觀，雙雙跌到谷底。8月份消費者信心指數（CCI）67.67點，不但創57個月以來的新低；6項構成指標當中，包括未來半年國內物價水準，以及家庭經濟狀況，信心指數更創下歷史新低！事實上，消費信心如果指數低於100就代表民眾看法悲觀，只是8月份的調查，民眾對「未來半年國內物價水準」的信心竟然只有39.40點；這是繼2月、4月和7月之後，今年以來第4度下探歷史低點！而民眾對「未來半年家庭經濟狀況」的信心相當悲觀，跌到只剩下55.00點、也是歷史新低。國際油價和原物料價格飛漲、「卡債」衝擊，以及受僱勞工實質薪資持續負成長；負面消息不斷，民眾信心當然無法提振。然而最大危機在於：施政空轉、非經濟因素的阻礙無法消靡才是最大關鍵。現在，「第一家庭」貪腐問題更引爆「倒扁」風潮；看來，短期之內，要期待民眾能夠看好未來，目前還很難找出適當的理由。再加上前述「台灣社會道德觀」調查的結果，國人道德水準持續下降，如何重建國人在經濟與心靈、道德上的豐厚質量，恐怕前路漫漫。

在民國93年10月23日中國時報第四版的名家專論上，我曾經以自己服公職時的座右銘贈與當權者：「爾俸爾祿，民脂民膏，下民易虐，上天難欺。」重建民眾信心的關鍵，唯有執政當局的誠信與謙虛。如果當權者至今仍不思醒悟，繼續違法亂紀、偏執妄為，就算能昧著良心、關起門來當皇帝，終究還是無法面對人民、面對歷史的定位。

五、結語

四百年來，台灣人民與台灣社會雖然經歷不同的統治與社會階段，走過經濟上的飛黃騰達，歷經政治民主化的痛苦過程，但不變的是台灣人民純樸、善良的個性，熱情、誠摯的笑容。身為一介平民，我始終期盼，不論是對內的政治、經濟、治安，或是對外的國防、外交、軍事等施政，當權者或是在野者都能認知追求的目標不應該是一己、一黨之私，不眷戀權位，而能謙虛地傾聽民眾真正的心聲，推行福國利民的政策，追求歷史的定位。治安要改善，也是相同道理；唯有真正傾聽民眾在治安上的需求，執政當局詳實規劃整體治安政策，宏觀整個社會的經濟與教育脈動，結合各項必要資源來預防犯罪，貫徹打擊犯罪，才能讓民眾安居、樂業，重開台灣美好的前景！

                            時間：95年9月25日

                          場合：治安良策民眾安居研討會

                               地點：東吳大學法學院實習法庭